• 开正头条
• 开正资讯
• 开正文苑
• 开正公告

江必新：《土地管理法》与《城乡规划法》对“责令限期拆除”定性的不同

摘自：江必新主编《行政处罚法条文精释与实例精解》，人民法院出版社2021年7月第1版，第53-55页

一般认为“限期拆除”不属于行政处罚，而是违法建设无法采取改正措施的，由主管部门责令违法行为人在规定的期限内无条件拆除违法建筑物的行政处理。然而，《土地管理法》和《城乡规划法》对不同情形的“责令限期拆除”的定性却有所不同。

根据《土地管理法》第83条的规定，[①]限期拆除是行政处罚，相应地作出责令限期拆除决定，应当遵守《行政处罚法》关于主体、程序和救济权利的规定。但根据《城乡规划法》第64条的规定，[②]责令限期拆除则不是行政处罚。国务院法制办在《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函[2000］13号）和《对陕西省人民政府法制办公室（关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函》（国法秘研函［2012］665号）中指出：“根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为’的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的‘限期拆除’，第六十八条规定的‘责令限期拆除’不应当理解为行政处罚行为。”

审判实践中，城乡规划部门的责令限期拆除决定，未遵循行政处罚程序的，却可能被认定违法。比如湖南省高级人民法院（2015）湘高法行再终字第2号行政判决就认为，衡阳市城乡规划局一方面认为责令停止建设、限期拆除不是行政处罚，但另一方面在对案涉房屋第二层建设进行处理时，又明确作出的是责令停止建设、限期拆除行政处罚决定。事实上，衡阳市城乡规划局已将责令停止建设、限期拆除作为行政处罚行为。终审法院因此认为，衡阳市城乡规划局在作出责令停止建设通知书和限期拆除通知书之前，没有告知申诉人作出两个通知的事实、理由、依据及申诉人依法享有的权利，违反了《行政处罚法》第31条有关“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”的规定，[③]构成程序违法。

[①]《土地管理法》第83条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”

[②]《城乡规划法》第64条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”

[③]该案判决依据为2017年修正的《行政处罚法》第31条，现参见2021年修订的《行政处罚法》第44条。